Arbejdspapir 44: Kommunale skattestigninger under skattestop - fuld version

Type: Analyser
Table of contents×

Indholdsfortegnelse

Indholdsfortegnelse

Forord

Den 1. januar 2017 er tiårsdagen for, at en stor kommunal strukturreform trådte i kraft. I CEPOS har vi taget det som anledning til at sætte fokus på de lange linjer: Hvad er det for et kommunesystem, som blev skabt i 2007, og hvilke egenskaber har det?

I oktober 2016 resulterede dette i publikationen: ”Kommunernes skat og service – en analyse af udviklingen siden 2007”. Her blev fremlagt samlede beregninger af, hvorledes det kommunale skattetryk har udviklet sig gennem tiåret, og det fremgik, at kommunerne har øget de lokale skatters andel af borgernes bruttoindkomster fra 13,5 procent i 2007 til 15,2 procent i 2014. Dette resultat har foranlediget os til at se nærmere på hvilke forhold, der ligger bag denne meget betydelige øgning af kommunernes skattetryk på borgerne. Det er denne problemstilling, som bliver undersøgt nærmere i dette arbejdspapir.

Analyserne er udført af stud.polit. Kim Kaaring.

Januar 2017

Henrik Christoffersen

Forskningschef

ISBN: 978-87-92581-63-1

Indhold

  1. Sammenfatning
  2. Skattestop og kommunale skattesatser
  3. Skattesatser og skatteprovenu i kommunerne
  4. Kommunal udligning og kommunal skatteudskrivning
  5. Mellemkommunal omfordeling og kommunal effektivitet
  6. Referencer

Bilagstabel: Effekterne siden 2007 af skattesatsændringer og af ændringer i skattebase i de enkelte kommuner

1. Sammenfatning

Siden kommunalreformen i 2007 har kommunerne øget det lokale skattetryk, så borgerne er kommet til at betale en stigende andel af deres bruttoindkomster i lokale skatter. Samlet set betalte borgerne i 2007 13,5 procent af deres bruttoindkomster i skatter til kommunerne, og i 2014 betalte de 15,2 procent.

Skattestigningerne er foregået ad forskellige veje. Kommunerne har gennemgående øget deres skattesatser – udskrivningsprocenterne for kommunal indkomstskat og grundskyldspromillerne – og skattebaserne for indkomstskat og grundskyld er i reale termer vokset. For indkomstskatternes vedkommende hænger det sammen med, at renteniveauet er så lavt, at borgernes rentefradrag er reduceret, samt med, at bundfradraget ikke er justeret op, så det modsvarer de nominelle indkomststigninger. For grundskyldens vedkommende hænger det sammen med de stigende reale grundværdier.

Samlet set ville kommunernes skattetryk i forhold til borgernes bruttoindkomster i 2007 realt have været 0,5 procent højere, såfremt der i 2007 havde været en skattebase som i 2015. Tillige ville 2007-provenuet have været 0,3 procent højere, såfremt der i 2007 havde fungeret skattesatser som i 2015.

Stigningen i skatteprovenuet fra øgede skattesatser og øget beskatningsgrundlag har medvirket til at finansiere en stigning i kommunernes reale nettodriftsudgifter fra 2007 til 2016. Der er altså ikke i perioden foregået en afbalancering gennem fastlæggelsen af størrelsen på de generelle tilskud, som har holdt de kommunale reale udgifter på et uændret niveau.

Siden gennemførelsen af kommunalreformen i 2007 har Folketinget ved flere lejligheder foretaget ændringer i udformningen af det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Det har haft som konsekvens, at den mellemkommunale omfordeling via den kommunale udligning er blevet skærpet. Nogle kommuner har af denne årsag, men også i kraft af ændrede udgiftsbehov, fået tilført flere midler i tilskud og udligning, mens andre kommuner har fået tilført færre midler.

Når tildelingen af tilskud og udligningsmidler ændres, stilles hver enkelt kommune over for spørgsmålet om, hvorledes der skal ske tilpasning til den ændrede indtægtssituation. Kommunen kan vælge at kompensere ved at ændre skatteudskrivningen i opad- eller nedadgående retning, eller kommunen kan vælge at tilpasse aktivitets- og udgiftsniveauet. Kommunerne har ikke haft en ensartet måde at reagere på. Der har været en vis tendens til, at kommuner har været mere tilbøjelige til at øge skattesatserne, jo mere de har fået øget deres tilførsel af tilskud og udligningsmidler. Blandt de kommuner, som har fået reduceret tilførslen af tilskud og udligningsmidler, findes derimod en række, som i stedet har reduceret trykket fra de kommunale skatter.

Det vil fordre nærmere undersøgelser at komme fuldt til bunds i, hvad der ligger bag et sådant umiddelbart ”omvendt” reaktionsmønster. Flere forhold kan nærliggende have gjort sig gældende:

Det kommunale reaktionsmønster er ensbetydende med, at der siden 2007 er sket betydelige forskydninger i de enkelte kommuners serviceniveau. Der har i løbet af tiåret udviklet sig en situation, hvor en betydelig del af de højeste serviceniveauer er at finde i landets udkantsområder, mens de laveste serviceniveauer findes blandt kommuner i hovedstadsområdet. Det er en ganske ny situation.

Når det forholder sig sådan, er det sandsynligvis værd at være opmærksom på, at mange af landets udkantskommuner oplever befolkningsmæssig stagnation samtidig med, at den tilbageblevne befolkning koncentrerer sig i kommunens mest centrale dele. En kommunal tilpasning til sådan en stagnation kan være smertelig, og tilstrømningen af flere subsidier fra landets øvrige kommuner kan da nærliggende anvendes til at mindske behovet for kommunale tilpasninger til lokalsamfundets stagnation og koncentration.

Egentlig politiske forklaringer kan også have gjort sig gældende. Der har i de senere år udviklet sig en stadig mere markant agitation for flere penge til landets udkantområder ud fra en henvisning til, at serviceforsyningen her er utilfredsstillende. Med udviklingen af en sådan forståelse bliver det imidlertid også vanskeligere for disse kommuner at komme uden om at anvende alle midler til at få sat serviceniveauet i vejret.

I de kommuner, som bidrager mest til den kommunale udligning, er situationen en anden. Her er der tale om kommuner i hovedstadsområdet, som foruden landsudligningen er underlagt hovedstadsudligningen. Disse kommuner har i kraft af finansieringssystemets tekniske indretning haft et meget ringe incitament til at øge udskrivningsprocenten for den kommunale indkomstskat. I princippet vil det kommunaløkonomisk være at foretrække at øge grundskyldspromillen, såfremt kommunen ønsker at øge skatteprovenuet. Det er imidlertid også i disse kommuner, at grundværdierne er øget mest i de senere år, og det kan nærliggende være et utaknemmeligt politisk projekt at øge grundskyldspromillen samtidig med, at grundværdierne eksploderer. Tilbage står da nødvendigheden af at effektivisere.

Paradoksalt nok rejser den stadig skærpede udligning hermed spørgsmålet: Hvem er egentlig i det lange løb vindere, og hvem er tabere i omfordelingsspillet? De kommuner, som effektiviserer, eller de kommuner, som får hjælp til at modvirke strukturtilpasninger?

2. Skattestop og kommunale skattesatser

Det danske skattestop blev indført af Anders Fogh Rasmussen med regeringsgrundlaget for VK-regeringen af november 2001, og var et centralt element i den økonomiske politik i det følgende årti. Skattestoppet indebar som udgangspunkt, at ingen skateller afgift kunne hæves. Efter skattereformen i 2009 mistede skattestoppet en del af sin betydning, men er dog stadig delvist i kraft i form af nominalprincippet for ejerboliger, som med aftalen om skattereformen 2012 blev forlænget til foreløbig 2020.

Den nærmere definition af skattestoppet blev formuleret i et notat fra Finansministeriet. Her fastslås fem grundprincipper:

§  Ingen skat eller afgift må sættes op.

§  Opkræves skatten eller afgiften med en procentsats, f.eks. momsen, bliver procenten ikke sat op.

§  Opkræves skatten eller afgiften med et kronebeløb pr. enhed, f.eks. benzin- og dieselafgiften, sættes kronebeløbet ikke op.

§  Hvis der er tvingende grunde til at indføre eller forhøje en skat eller afgift, vil dette ske således, at merprovenuet ubeskåret anvendes til at sænke en anden skat eller afgift. Samme princip vil blive anvendt, hvis det af miljømæssige grunde er ønskeligt at indføre eller forhøje en miljøafgift. Såfremt Danmark bliver nødt til at sænke en skat eller afgift som følge af EU-beslutninger eller internationale aftaler, kan mindreprovenuet kompenseres gennem forhøjelser af andre skatter eller afgifter. Det forudsættes, at en sådan omlægning er provenuneutral.

§  Der lægges et loft over det kronebeløb, som boligejeren betaler i ejendomsværdiskat. Værdistigninger på fast ejendom vil derfor ikke udløse yderligere ejendomsværdiskat.

Skattestoppet havde ikke direkte virkning for de kommunale skattekilder, som henhører under et kommunalt selvstyre. I kraft af skattestoppets politiske logik er det imidlertid langt hen ad vejen blevet overført til også at omfatte kommunernes skatteudskrivning. Det er foregået gennem de årlige økonomiforhandlinger mellem stat og kommuner, hvor der er indgået aftaler om rammer for den kommunale skatteudskrivning. Disse årligt fastsatte rammer har i vid udstrækning afspejlet det deklarerede skattestop.

Kommunerne har to altafgørende egne skattekilder; nemlig den kommunale indkomstskat og den kommunale grundskyld eller kommunale ejendomsskat. De aftalte rammer i økonomiforhandlingerne har gennem årene direkte omfattet kommunernes udskrivning af kommunal indkomstskat. Derimod har den kommunale ejendomsbeskatning ikke været direkte begrænset af aftaler. Loven om kommunal ejendomsskat indeholder dog en bestemmelse om grænser for kommunernes dispositionsfrihed ved fastlæggelsen af grundskyldspromillen, som skal udgøre mindst 16 og højst 34. Der ligger imidlertid også en indirekte yderligere begrænsning på kommunernes udskrivning af kommunal ejendomsskat derved, at der i de årlige økonomiforhandlinger mellem staten og kommunerne ikke alene aftales begrænsning af kommunernes indkomstskat med også af kommunernes udgifter. Derved gøres det mere eller mindre meningsløst for kommunerne at udskrive lokale skatter ud over, hvad kommunerne har mulighed for at anvende inden for de aftalte udgiftsrammer. Det gælder i det mindste på det lidt længere sigt.

Gennem årene er der blevet udviklet en stadig mere institutionaliseret praksis, hvor kommunerne afstemmer deres udskrivning af indkomstskat og deres budgetter indbyrdes med Kommunernes Landsforening som facilitator. Herved sikres, at de indgåede aftaler om kommunernes økonomi for det kommende år overholdes. I denne afstemning er det en grundregel, at kommuner kan forhøje udskrivningsprocenter for kommunal indkomstskat, såfremt andre kommuner sænker skatteprocenten og derved ”giver plads” inden for den indgåede aftalers rammer. I nogle år er der aftalt mindre rammer for kommunale forhøjelser af udskrivningsprocenten for indkomstskat. Sådanne rammer for satsforhøjelser skal imidlertid ses i forhold til, at der under alle omstændigheder er blevet aftalt en samlet ramme for kommunernes skatteudskrivning, således at der kan være tale om, at kommunerne selv har ”betalt for” puljer til satsforhøjelser.

Der er ikke, hvad angår kommunal ejendomsbeskatning, udviklet nogen tilsvarende afstemning af de enkelte kommuners beslutninger om niveauet for grundskyldspromillen.

Samlet set har der, i det mindste siden den nuværende kommunestruktur blev skabt med kommunalreformen i 2007, fungeret mekanismer, som direkte og indirekte har udgjort en grænse for kommunernes skatteudskrivning.

På den anden side er styringen af kommunernes skatteudskrivning udformet, så der også gælder betydeligt slør:

For den kommunale indkomstskats vedkommende er sagen den, at den statslige styring umiddelbart fokuserer på kommunernes udskrivningsprocenter. Der er imidlertid flere årsager til, at udskrivningsprocenterne ikke definitivt fastlægger kommunernes provenu, således at uændrede udskrivningsprocenter også er ensbetydende med neutralitet. Der gælder også et bundfradrag, og da bundfradraget ikke er blevet justeret op i takt med de stigende nominelle indkomster, er konsekvensen, at bundfradragets tyngde er blevet udvandet med de stigende nominelle indkomster. For det andet er renteniveauet siden 2007 blevet reduceret til et særdeles lavt niveau, hvilket indebærer, at skatteværdien af rentefradrag er faldet, hvorved konsekvensen har været et øget skatteprovenu af uforandrede skatteprocenter anvendt på uændrede bruttoindkomster.

Hertil kommer, at den statslige styring på nogle tidspunkter efter 2007 har været indrettet, så der inden for fastlagte grænser kan gives kommuner adgang til at hæve skattesatsen.

Heller ikke den statslige styring af kommunernes udskrivning af kommunal ejendomsskat er definitiv. Dels har kommunerne inden for en overgrænse på 34 promille mulighed for selv at beslutte øgning af udskrivningsniveauet, dels har niveauet for grundpriser været stigende realt, således at uændrede grundskyldspromiller mange steder i landet har indebåret øgning af kommunernes reale provenu.

3. Skattesatser og skatteprovenu i kommunerne

Siden kommunalreformen i 2007 har kommunerne øget provenuet af den samlede lokale beskatning fra i 2007 at udgøre 13,5 procent af bruttoindkomsterne til i 2014 at udgøre 15,2 procent af bruttoindkomsterne. Denne øgning i kommunernes beskatning af borgerne er foregået såvel ved kommunale beslutninger om forhøjelse af skattesatser, trods det erklærede skattestop, samt ved, at der har fungeret en dynamik som beskrevet i afsnit 2, hvor der ved uændrede skattesatser er fremkommet et stigende realt provenu.

I tabel 1 er belyst udviklingen siden 2007 i kommunernes skatteprovenu fra de to dominerende skattekilder; kommunal indkomstskat og kommunal grundskyld. Analysen er udformet således, at den separerer udviklingen i realt skatteprovenu i et bidrag fra ændrede skattesatser og et bidrag fra beskatningens indre dynamik.

Tabel 1: Ændring i skatteprovenuet for gennemsnitskommunen, fra 2007 til 2016, som andel af bruttoindkomst 2007

Ændring i udskrivningsgrundlaget, udskrivningspct. holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i udskrivningspct.

Ændring i grundværdier, grundskyldpromille holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i grundskyldpromille

I alt

0,2%

0,2%

0,3%

0,1%

0,8%

Anm: Se Bilagstabel 1.

Kilde: www.noegletal.dk & www.dst.dk

Stigningen i skatteprovenuet fra øgede skattesatser og øget beskatningsgrundlag har medvirket til at finansiere en stigning i kommunernes nettodriftsudgifter fra 2007 til 2016, jf. Christoffersen og Larsen 2016 (figur 1 side 5). Der er altså ikke i perioden foregået en afbalancering gennem fastlæggelsen af størrelsen på de generelle tilskud, som har holdt de kommunale reale udgifter på et uændret niveau.

Tabellen er opstillet, så den viser, hvor meget højere kommunernes skatteindtægter ville have været i 2007 i forhold til bruttoindkomsterne, såfremt skattebasen i form af udskrivningsgrundlag og grundværdier regnet i faste priser samt skattesatserne i 2007 havde været på det niveau, som var gældende i 2015. Det fremgår, at kommunernes skatteprovenu i 2007 realt ville have været højere, såfremt der i 2007 havde været en skattebase som i 2015, og tillige ville 2007-provenuet have været højere, såfremt der i 2007 havde fungeret skattesatser som i 2015. For den kommunale indkomstskats vedkommende ses vækst i real skattebase og i skattesatser at have bidraget lige meget til øgning af kommunernes reale provenu fra indkomstskatten. For grundskyldens vedkommende har stigende grundværdier udgjort den stærkeste kraft bag kommunernes øgede reale skatteopkrævning.

Udviklingen for hver enkelt kommune er beskrevet i bilagstabellen.

Det viser sig, at der gælder en bemærkelsesværdig sammenhæng mellem de to veje til øget realt skatteprovenu. Som det vises i figur 1, så gælder der en gennemgående tendens til, at jo stærkere udskrivningsgrundlaget for kommunal indkomstskat er øget i en kommune, jo stærkere tendens har der været til, at kommunen også har sat udskrivningsprocenten for kommunal indkomstskat i vejret.

Figur 1: Provenu ændring relativt til bruttoindkomsterne 2007 fra ændringen i udskrivningspct. og udskrivningsgrundlag 2007-2016

Kilde: www.statistikbanken.dk www.noegletal.dk

Den samme ”omvendte” relation mellem udvikling i skattebase og  skattesatser findes ikke for den kommunale grundskylds vedkommende. Det er illustreret i figur 2.

Såvel for satserne for kommunal indkomstskat som grundskyld gælder dog, at sammenhængen til udviklingen i skattebasen er kendetegnet ved betydelige forskelle kommunerne imellem. I figurerne 1 og 2 er der kommuner, som afviger klart fra den viste regressionslinje, der angiver den i statistisk henseende bedst mulige retlinede sammenhæng.

Figur 2: Provenu ændring relativt til bruttoindkomsterne 2007 fra ændringen i grundskyldspromille og grundværdier 2007-2016

Kilde: www.statistikbanken.dk www.noegletal.dk

Indkomstskat er den langt betydeligste skattekilde for kommunerne, og siden 2007 har det også været skatteprocenterne for indkomstskat, som har skaffet kommunerne det betydeligste merprovenu, når de har søgt et merprovenu gennem beslutning om satsforhøjelser. Det vises i figur 3. Når kommuner har skaffet sig et merprovenu på 100 kroner ved at forhøje skatteprocenten for indkomstskat, har de ud fra en gennemsnitsbetragtning skaffet sig et merprovenu på 16 kroner ved at forhøje grundskyldspromillen. Også her ses betydelige variationer fra det gennemgående mønster kommunerne imellem.

Figur 3: Provenu ændring relativt til bruttoindkomsterne 2007 fra ændringen i grundskyldspromille og udskrivningspct. 2007-2016

Kilde: www.statistikbanken.dk www.noegletal.dk

Lige som kommunale forhøjelser af skattesatser har skaffet kommunerne det største merprovenu ved hjælp af forhøjede indkomstskattesatser, så er det den kommunale indkomstskat, som har givet kommunerne den største fremgang i provenu i kraft af vækst i skattebase. Det er illustreret i figur 4. For hver gang kommuner har fået øget provenuet fra indkomstskat med 100 kroner i kraft af øget skattebase for opkrævning af indkomstskat, så har kommunerne fået øget deres skatteprovenu med 22 kroner i kraft af øget skattebase for den kommunale grundskyld. Også her findes betydelige variationer mellem kommunerne fra det gennemgående mønster.

Figur 4: Provenu ændring relativt til bruttoindkomsterne 2007 fra ændringen i grundværdier og udskrivningsgrundlag 2007-2016

Kilde: www.statistikbanken.dk www.noegletal.dk

4. Kommunal udligning og kommunal skatteudskrivning

Kommunernes fastlæggelse af satser for lokal skatteudskrivning har effekter på beregningen af mellemkommunal økonomisk omfordeling via den kommunale udligningsordning. Koblingen finder sted via vurderingen af grundværdier. Vurdering af grundværdier foretages af staten, og grundværdierne optræder som grundlag for kommunal beskatning i form af grundskyld. Grundværdierne har også betydning for kommuners position i det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Effekten giver sig til kende ad to kanaler:

For det første påvirker grundværdierne kommunernes nettoposition i den kommunale udligning. Principielt afhænger en kommunes nettoposition i tilskuds- og udligningssystemet af kommunens udgiftsbehov og kommunens økonomiske potentiale i form af beskatningsgrundlaget. Her indgår grundværdierne som en del af det beskatningsgrundlag, der udtrykker en kommunes økonomiske potentiale. En kommunes beskatningsgrundlag er udskrivningsgrundlaget tillagt 9,7% af de afgiftspligtige grundværdier.

Konsekvensen er umiddelbart, at hvis grundværdierne i en kommune bliver vurderet op i forhold til udviklingen i de øvrige kommuner, så øges beskatningsgrundlaget relativt stærkt, og dermed øges kommunens økonomiske potentiale i forhold til udgiftsbehovet. Derved påvirkes kommunen negativt i opgørelsen af nettopositionen i den kommunale udligning. Særlig stærkt voksende grundværdier indebærer øgede formuer hos borgerne, med mindre der alene er tale om en korrektion af grundværdiens andel af den samlede ejendomsværdi og øgede nettoudgifter hos kommunen.

Selve størrelsen af statens generelle bloktilskud til kommunerne påvirkes ikke direkte af udviklingen i kommunernes udskrivningsgrundlag. Der er dog i lovgivningen mulighed for, at der kan indgå et politisk moment i fastlæggelsen af bloktilskudspuljens størrelse, idet finansministeren med tilslutning fra Folketingets Finansudvalg kan forhøje eller nedsætte tilskuddet, hvis hensynet til en balanceret udvikling i den kommunale økonomi taler herfor.

I kraft af reguleringen af skattestigninger er der i øvrigt et meget svagt tidsmæssigt sammenfald mellem grundværdistigninger og stigninger i grundejernes betaling af grundskyld, der højest kan stige op til et loft på 5-7% på et enkelt år.

For det andet har grundværdierne indflydelse på, hvornår bestemmelser om kommunal overudligning træder i kraft. Siden 2007 er satserne for udligning øget, så der for 2017 gælder en landsudligning på 61% af forskellen mellem udgiftsbehov og beregnede skatteindtægter ved standardskattetryk (strukturelt over/underskud), foruden en hovedstadsudligning på 27%, hvor der yderligere træder en udligning på 32% af særligt store strukturelle underskud i kraft. Med disse udligningssatser kan der opstå såkaldt overudligning. Det er tilfældet, såfremt ændringer i kommunens udskrivningsgrundlag for den kommunale indkomstbeskatning udløser modgående bevægelser i udligningen, som overstiger 93% af kommunens skatteprovenu af ændringen.

Her er det væsentligt at gøre sig begreberne klart:

§  Beskatningsgrundlaget danner udgangspunkt for den kommunale udligning.

§  Udskrivningsgrundlaget og udskrivningsprocenten for indkomstskat danner udgangspunkt for værnet mod overudligning.

§  Overudligningsreglen kan påvirke valget af beskatningsformer for nogle kommuner i hovedstadsområdet. Der gælder nemlig:

  • Hvis en hovedstadskommune har høje grundværdier, vil en yderligere øgning af grundværdierne øge kommunens skatteindtægt. De højere grundværdier øger beskatningsgrundlaget men ikke udskrivningsgrundlaget. Kommunen kan altså modtage et højere provenu fra grundskyld, uden at kommunen svækker sit værn mod overudligning.
  • Alt andet lige vil de højere grundværdier altså øge kommunens udgifter (til kommunal udligning). Kommunen kan finansiere disse øgede udgifter på tre måder:
  • Lade udgifterne modsvare af nye besparelser
  • Finansiere udgifterne ved provenuet fra grundskylden
  • Holde uændret grundskyldsprovenu og øge provenuet fra indkomstbeskatningen

Hvis kommunen vælger at se bort fra 1), gælder det, at en øgning af provenuet fra den kommunale indkomstbeskatning vil svække kommunen i forhold til, hvornår overudligningsværnet træder i kraft.    

Vælger kommunen at skaffe sig et øget provenu fra grundskyldsbeskatningen, ændres provenuet fra indkomstbeskatningen ikke, og dermed svækkes kommunen ikke i forhold til værnet mod overudligning.

Den overordnede konklusion er, at såfremt grundværdierne stiger særlig kraftigt i en kommune, så belastes kommunens økonomi i den kommunale udligningsordning, og omfordelingen mellem kommunerne bliver skærpet. Er der tale om en kommune i hovedstadsområdet med lav udskrivningsprocent for indkomstskat og med høje grundværdier, presses kommunen endvidere i retning af internt at skærpe omfordelingen mellem grundejerne og de øvrige borgere i kommunen.

Det viser sig, at disse indbyggede forvridende incitamenter i det kommunale tilskuds- og udligningssystem faktisk afspejler sig i kommunernes adfærd.

Uden for hovedstadsområdet, hvor der ikke gælder hovedstadsudligning, findes som vist i figur 5 en ganske svag tendens til, at jo større udskrivningsgrundlaget for indkomstskat er, jo større andel af kommunens samlede skatteprovenu henter kommunen fra kommunal indkomstskat og jo mindre andel fra kommunal grundskyld.

Figur 5: Sammenhæng mellem kommunerne udenfor hovedstadsområdet udskrivningsgrundlag og ændringen i provenuændring fra grundskyld relativt til provenuændring fra indkomst, fra 2010 til 2015

Kilde: www.noegletal.dk

Af figur 6 fremgår, at det forholder sig modsat for kommunerne i hovedstadsområdet, og her er den fundne sammenhæng tillige meget stærkere end den svage sammenhæng i figur 5. Jo større skattebase for indkomstskat kommunerne her besidder, jo større tendens findes til, at kommunerne vælger grundskyld som skattekilde frem for indkomstskat Såfremt de pågældende kommuner ønsker øget skatteprovenu.

Figur 6: Sammenhæng mellem kommunerne i hovedstadsområdet udskrivningsgrundlag og ændringen i provenuændring fra grundskyld relativt til provenuændring fra indkomst, fra 2010 til 2015

Kilde: www.statistikbanken.dk www.noegletal.dk

5. Mellemkommunal omfordeling og kommunal effektivitet

Siden gennemførelsen af kommunalreformen i 2007 har Folketinget ved flere lejligheder foretaget ændringer i udformningen af det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Det har haft som konsekvens, at den mellemkommunale omfordeling via den kommunale udligning er blevet skærpet. Nogle kommuner har af denne årsag, men også i kraft af ændrede udgiftsbehov, fået tilført flere midler i tilskud og udligning, mens andre kommuner har fået tilført færre midler.

Når tildelingen af tilskud og udligningsmidler ændres, stilles hver enkelt kommune over for spørgsmålet om, hvorledes der skal ske tilpasning til den ændrede indtægtssituation. Kommunen kan vælge at kompensere ved at ændre skatteudskrivningen i opad- eller nedadgående retning, eller den kan vælge at tilpasse aktivitets- og udgiftsniveauet. Figur 7 tegner et billede af kommunernes reaktionsmønster.

Det ses af figuren, at kommunerne ikke har en ensartet måde at reagere på. Der viser sig en vis tendens til, at kommuner har været mere tilbøjelige til at øge skattesatserne, jo mere de har fået øget deres tilførsel af tilskud og udligningsmidler. Blandt de kommuner, som har fået reduceret tilførslen af tilskud og udligningsmidler findes omvendt en række, som har reduceret trykket fra de kommunale skatter.

Figur 7: Sammenhæng mellem kommunernes ændring i indtægter fra tilskud og udligning fra 2010 til 2015 og provenuændring fra 2010 til 2015 grundet ændring i grundskyldspromille eller udskrivningsprocent

Kilde: www.noegletal.dk

Det vil fordre nærmere undersøgelser at komme fuldt til bunds i hvad, der ligger bag et sådant umiddelbart ”omvendt” reaktionsmønster. Flere forhold kan nærliggende gøre sig gældende:

Det kommunale reaktionsmønster er ensbetydende med, at der siden 2007 er sket betydelige forskydninger i de enkelte kommuners serviceniveau. Der har i løbet af tiåret udviklet sig en situation, hvor en betydelig del af de højeste serviceniveauer er at finde i landets udkantsområder, mens de laveste serviceniveauer findes blandt kommuner i hovedstadsområdet. Det er en ganske ny situation. Danmarkskortet i figur 8 illustrerer forholdet.

Figur 8: Serviceniveau i de enkelte kommuner 2015.

Kilde: www.noegletal.dk

Når det forholder sig sådan, er det sandsynligvis værd at være opmærksom på, at mange af landets udkantskommuner oplever befolkningsmæssig stagnation samtidig med, at den tilbageblevne befolkning koncentrerer sig i kommunens mest centrale dele. En kommunal tilpasning til en sådan stagnation kan være smertelig, og tilstrømningen af flere subsidier fra landets øvrige kommuner kan da nærliggende anvendes til at mindske behovet for kommunale tilpasninger til lokalsamfundets stagnation og koncentration.

Egentlig politiske forklaringer kan også have gjort sig gældende. Der har i de senere år udviklet sig en stadig mere markant agitation for flere penge til landets udkantsområder ud fra en henvisning til, at serviceforsyningen her er utilfredsstillende. Med udviklingen af en sådan forståelse bliver det imidlertid også vanskeligere for disse kommuner at komme uden om at anvende alle midler til at få sat serviceniveauet i vejret.

I de kommuner, som biddrager mest til den kommunale udligning, er situationen en anden. Her er der tale om kommuner i hovedstadsområdet, som foruden landsudligningen er underlagt hovedstadsudligningen. Som det er beskrevet i afsnit 4, har disse kommuner meget ringe incitament til at øge udskrivningsprocenten for den kommunale indkomstskat. I princippet vil det kommunaløkonomisk være at foretrække at øge grundskyldspromillen, såfremt kommunen ønsker at øge skatteprovenuet. Det er imidlertid også i disse kommuner, at grundværdierne er øget mest i de senere år, og det kan nærliggende være et utaknemmeligt politisk projekt at øge grundskyldspromillen samtidig med, at grundværdierne eksploderer. Tilbage står da nødvendigheden af at effektivisere.

Paradoksalt nok rejser den stadigt skærpede udligning hermed spørgsmålet: Hvem er egentlig i det lange løb vindere, og hvem er tabere i omfordelingsspillet? De kommuner, som effektiviserer, eller de kommuner, som får hjælp til at modvirke strukturtilpasninger?

Referencer

Skatteministeriet (løbende år): Skattestoppets fortolkning og implementering. www.skm.dk.

Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2016): Kommunernes skat og service – en analyse af udviklingen siden 2007. CEPOS Arbejdspapir nr. 38.

Bilagstabel 1: Oversigt over ændring i det kommunale skatteprovenu fra udskrivnings og grundskyld, fra 2007 til 2016

 

Ændring i provenu fra 2007 til 2016, målt i kr. pr. indb.

Ændring i provenu fra 2007 til 2016, som andel af bruttoindkomst2007.

 

 

 Ændring i udskrivnings-grundlaget, udskrivnings-pct. holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i udskrivnings-pct.

Ændring i grund-værdier, grundskyld-promille holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i grundskyld-promille

 Ændring i udskrivningsgrundlaget, udskrivnings-pct. holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i udskrivnings-pct.

Ændring i grundværdier, grundskyld-promille holdes konstant på 2007 niveau

Ændring i grundskyld-promille

I alt

 

Albertslund Kommune

-1916

1328

844

0

-0,7

0,5

0,3

0,0

0,1

 

Allerød Kommune

38

-1998

1823

6

0,0

-0,5

0,5

0,0

0,0

 

Assens Kommune

1002

54

673

0

0,4

0,0

0,2

0,0

0,6

 

Ballerup Kommune

523

-127

1070

0

0,2

0,0

0,4

0,0

0,5

 

Billund Kommune

2055

-396

765

258

0,7

-0,1

0,3

0,1

0,9

 

Bornholms Kommune

2606

375

1230

0

1,0

0,2

0,5

0,0

1,7

 

Brøndby Kommune

-1990

41

274

299

-0,7

0,0

0,1

0,1

-0,5

 

Brønderslev Kommune

1594

1626

377

854

0,6

0,6

0,1

0,3

1,6

 

Dragør Kommune

41

-19

1278

-234

0,0

0,0

0,4

-0,1

0,3

 

Egedal Kommune

43

1198

1302

0

0,0

0,3

0,4

0,0

0,7

 

Esbjerg Kommune

2058

335

828

0

0,7

0,1

0,3

0,0

1,1

 

Fanø Kommune

2210

3022

3795

133

0,7

1,0

1,2

0,0

3,0

 

Favrskov Kommune

999

1209

1010

158

0,3

0,4

0,3

0,1

1,1

 

Faxe Kommune

56

0

712

-165

0,0

0,0

0,2

-0,1

0,2

 

Fredensborg Kommune

457

1306

1352

1327

0,1

0,4

0,4

0,4

1,2

 

Fredericia Kommune

258

1518

856

0

0,1

0,5

0,3

0,0

0,9

 

Frederiksberg Kommune

-1219

-755

769

-223

-0,4

-0,2

0,2

-0,1

-0,4

 

Frederikshavn Kommune

2421

2176

751

491

0,9

0,8

0,3

0,2

2,1

 

Frederikssund Kommune

617

-358

1310

1021

0,2

-0,1

0,4

0,3

0,8

 

Furesø Kommune

136

-1134

1621

-746

0,0

-0,3

0,4

-0,2

0,0

 

Faaborg-Midtfyn Kommune

1277

537

765

235

0,5

0,2

0,3

0,1

1,0

 

Gentofte Kommune

-119

1009

1195

0

0,0

0,2

0,2

0,0

0,4

 

Gladsaxe Kommune

-14

-114

430

0

0,0

0,0

0,1

0,0

0,1

 

Glostrup Kommune

-1182

47

702

0

-0,4

0,0

0,2

0,0

-0,1

 

Greve Kommune

-1286

1649

886

-274

-0,4

0,5

0,3

-0,1

0,3

 

Gribskov Kommune

1462

1734

2378

0

0,5

0,5

0,7

0,0

1,7

 

Guldborgsund Kommune

1837

2740

969

846

0,7

1,1

0,4

0,3

2,5

 

Haderslev Kommune

-292

1299

620

422

-0,1

0,5

0,2

0,2

0,7

 

Halsnæs Kommune

1207

382

1762

86

0,4

0,1

0,6

0,0

1,2

 

Hedensted Kommune

-5

2232

653

39

0,0

0,7

0,2

0,0

1,0

 

Helsingør Kommune

679

1000

1729

411

0,2

0,3

0,5

0,1

1,2

 

Herlev Kommune

-1136

45

277

610

-0,4

0,0

0,1

0,2

-0,1

 

Herning Kommune

127

55

761

0

0,0

0,0

0,3

0,0

0,3

 

Hillerød Kommune

-927

-67

1276

0

-0,3

0,0

0,4

0,0

0,1

 

Hjørring Kommune

1559

1488

628

1435

0,6

0,6

0,2

0,5

1,9

 

Holbæk Kommune

1309

675

705

238

0,4

0,2

0,2

0,1

1,0

 

Holstebro Kommune

1388

454

700

535

0,5

0,2

0,2

0,2

1,0

 

Horsens Kommune

-155

94

863

0

-0,1

0,0

0,3

0,0

0,3

 

Hvidovre Kommune

-241

491

489

-61

-0,1

0,2

0,2

0,0

0,2

 

Høje-Taastrup Kommune

-699

43

543

-80

-0,2

0,0

0,2

0,0

-0,1

 

Hørsholm Kommune

1106

998

1773

1670

0,2

0,2

0,4

0,3

1,1

 

Ikast-Brande Kommune

421

536

603

474

0,1

0,2

0,2

0,2

0,7

 

Ishøj Kommune

-2053

745

112

39

-0,7

0,3

0,0

0,0

-0,4

 

Jammerbugt Kommune

2019

1356

800

1368

0,7

0,5

0,3

0,5

2,0

 

Kalundborg Kommune

1279

-408

1204

539

0,4

-0,1

0,4

0,2

0,9

 

Kerteminde Kommune

490

1192

888

628

0,2

0,4

0,3

0,2

1,1

 

Kolding Kommune

-56

-329

745

849

0,0

-0,1

0,2

0,3

0,4

 

Københavns Kommune

-580

-300

1021

0

-0,2

-0,1

0,4

0,0

0,0

 

Køge Kommune

638

-15

621

669

0,2

0,0

0,2

0,2

0,6

 

Langeland Kommune

2690

2493

1675

150

1,1

1,0

0,7

0,1

2,9

 

Lejre Kommune

979

1465

440

609

0,3

0,4

0,1

0,2

1,1

 

Lemvig Kommune

4165

1790

945

814

1,5

0,6

0,3

0,3

2,7

 

Lolland Kommune

2481

388

1269

0

1,0

0,2

0,5

0,0

1,7

 

Lyngby-Taarbæk Kommune

2037

64

1065

1329

0,5

0,0

0,3

0,3

1,2

 

Læsø Kommune

3343

239

2970

231

1,3

0,1

1,2

0,1

2,7

 

Mariagerfjord Kommune

1519

1144

674

389

0,5

0,4

0,2

0,1

1,3

 

Middelfart Kommune

1704

1306

383

-43

0,6

0,4

0,1

0,0

1,1

 

Morsø Kommune

1089

2036

718

296

0,4

0,8

0,3

0,1

1,6

 

Norddjurs Kommune

668

938

717

787

0,3

0,4

0,3

0,3

1,2

 

Nordfyns Kommune

1872

657

900

905

0,7

0,2

0,3

0,3

1,6

 

Nyborg Kommune

1311

383

736

498

0,5

0,1

0,3

0,2

1,1

 

Næstved Kommune

34

418

753

443

0,0

0,1

0,3

0,2

0,6

 

Odder Kommune

1551

1408

1469

1539

0,5

0,5

0,5

0,5

2,0

 

Odense Kommune

-520

14

514

0

-0,2

0,0

0,2

0,0

0,0

 

Odsherred Kommune

576

68

2523

0

0,2

0,0

0,9

0,0

1,2

 

Randers Kommune

411

442

820

0

0,1

0,2

0,3

0,0

0,6

 

Rebild Kommune

2404

-43

718

237

0,8

0,0

0,2

0,1

1,1

 

Ringkøbing-Skjern Kommune

1289

2430

1653

221

0,4

0,8

0,6

0,1

1,9

 

Ringsted Kommune

-162

1428

569

372

-0,1

0,5

0,2

0,1

0,7

 

Roskilde Kommune

-34

1226

542

412

0,0

0,4

0,2

0,1

0,6

 

Rudersdal Kommune

2179

-1638

2179

699

0,4

-0,3

0,4

0,1

0,7

 

Rødovre Kommune

153

1396

1048

0

0,1

0,5

0,4

0,0

0,9

 

Samsø Kommune

3651

27

2730

0

1,4

0,0

1,1

0,0

2,5

 

Silkeborg Kommune

512

1148

1151

456

0,2

0,4

0,4

0,1

1,0

 

Skanderborg Kommune

1291

2461

868

654

0,4

0,8

0,3

0,2

1,6

 

Skive Kommune

707

965

666

0

0,3

0,3

0,2

0,0

0,8

 

Slagelse Kommune

660

54

756

-83

0,2

0,0

0,3

0,0

0,5

 

Solrød Kommune

-577

1331

824

313

-0,2

0,4

0,2

0,1

0,5

 

Sorø Kommune

585

14

789

0

0,2

0,0

0,3

0,0

0,5

 

Stevns Kommune

190

1142

659

0

0,1

0,4

0,2

0,0

0,7

 

Struer Kommune

762

1524

809

300

0,3

0,5

0,3

0,1

1,2

 

Svendborg Kommune

1902

959

720

285

0,7

0,4

0,3

0,1

1,4

 

Syddjurs Kommune

1417

1905

1779

388

0,5

0,6

0,6

0,1

1,8

 

Sønderborg Kommune

1263

1809

354

1049

0,5

0,7

0,1

0,4

1,6

 

Thisted Kommune

1527

1353

716

417

0,6

0,5

0,3

0,2

1,5

 

Tønder Kommune

803

1644

1000

0

0,3

0,6

0,4

0,0

1,3

 

Tårnby Kommune

-106

661

690

0

0,0

0,2

0,2

0,0

0,4

 

Vallensbæk Kommune

-2779

66

140

0

-0,8

0,0

0,0

0,0

-0,7

 

Varde Kommune

1896

1838

1339

1777

0,7

0,6

0,5

0,6

2,4

 

Vejen Kommune

1610

424

497

367

0,6

0,2

0,2

0,1

1,0

 

Vejle Kommune

536

160

1074

0

0,2

0,1

0,4

0,0

0,6

 

Vesthimmerlands Kommune

1659

1210

535

83

0,6

0,4

0,2

0,0

1,3

 

Viborg Kommune

937

168

749

114

0,3

0,1

0,3

0,0

0,7

 

Vordingborg Kommune

1343

894

957

692

0,5

0,3

0,4

0,3

1,4

 

Ærø Kommune

2980

1607

923

836

1,2

0,6

0,4

0,3

2,5

 

Aabenraa Kommune

688

898

479

210

0,2

0,3

0,2

0,1

0,8

 

Aalborg Kommune

228

42

541

0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

 

Aarhus Kommune

-3

0

910

0

0,0

0,0

0,3

0,0

0,3

 

Gennemsnit

599

492

908

255

0,2

0,2

0,3

0,1

0,8

Anm: 2010 PL korrektion

Kilde: www.noegletal.dk & www.dst.dk

Fodnoter

    Tags

    Hent analyse

    Hent Filstørrelse: 1,1 MB

    Del denne side

    Forfatter(e):

    Henrik Christoffersen

    Forskningschef

    +45 25 38 30 00

    henrikc@cepos.dk

    Hent analyse

    Hent Filstørrelse: 1,1 MB

    Del denne side

    Forfatter(e):

    Henrik Christoffersen

    Forskningschef

    +45 25 38 30 00

    henrikc@cepos.dk